Former un recours pour excès de pouvoir

Le recours pour excès de pouvoir permet de demander au juge administratif l’annulation d’une décision administrative. Il s’agit du recours contentieux administratif le plus largement ouvert, mais sa maîtrise nécessite cependant une grande vigilance.

1. Identifier le juge compétent

1.1 Juge administratif ou juge judiciaire

Le juge administratif est compétent pour connaître des recours pour excès de pouvoir. Pour être qualifié de tel, le recours doit être dirigé contre une ou plusieurs décisions administratives, c’est à dire, les décisions de l’État (ministre, préfet), des collectivités territoriales (communes, régions, départements), des établissements public, ainsi que dans certains cas d’organismes privé chargés d’un service public.

Attention: le juge judiciaire est compétent pour juger certains litiges avec l’administration, notamment les litiges :

  • état civil, titres de propriété, impôts indirects autres que la TVA  ;
  • demande  indemnité en réparation d’un dommage résultant d’une opération de police judiciaire, d’un accident scolaire, d’un accident causé par un véhicule administratif ;
  • sécurité sociale et relations entre les usagers et les services publics industriels et commerciaux.

1.2 Tribunal administratif ou autres juridictions administratives

Le tribunal administratif est en principe compétent en premier ressort pour connaître les recours pour excès de pouvoir.

Le Conseil d’Etat est cependant compétent en premier ressort si le recours est dirigé contre une décision suivante :

  • Un décret  ou un acte réglementaire d’un ministre ;
  • Une décision d’un organisme collégial à compétence nationale (jury national de concours, organe d’un ordre professionnel) ;
  • Une décision dont le champ d’application s’étend au-delà du ressort d’un seul tribunal administratif ;
  • Un litige né à l’étranger (sauf en matière de visa où le tribunal administratif de Nantes est compétent)
  • Autres cas visés aux articles  L.311-2 et suivants du code de justice administrative

De plus, certains contentieux particuliers relèvent de juridictions administratives spécialisées:

  • Ordres professionnels (architectes, commissaires aux comptes, chirurgiens-dentistes, pharmaciens, sages-femmes,  médecins, vétérinaires, CSM…) ;
  • Commissions départementales et commission centrale d’aide sociale ; tribunaux départementaux et cours régionales des pensions militaires d’invalidité ;
  • Cour nationale du droit d’asile ;
  • Chambres régionales des comptes et Cour des comptes ; Autorité des marchés financiers.

Il convient donc d’être particulièrement vigilant avant d’introduire sa requête en recours pour excès de pouvoir devant la bonne juridiction.

1.3 Le tribunal administratif compétent

Si le tribunal administratif est compétent, encore faut il déterminer lequel :  il s’agit de celui du ressort de l’autorité administrative à l’origine du litige (article R.312-1 du code de justice administrative).

 Il existe néanmoins des exceptions:
  • Les contentieux relatifs aux décisions concernant des immeubles relèvent de la compétence du tribunal administratif dans le ressort duquel se trouvent les immeubles faisant l’objet du litige (déclarations d’utilité publique, au domaine public, aux affectations d’immeubles, au remembrement, à l’urbanisme et à l’habitation, au permis de construire, d’aménager ou de démolir, au classement des monuments et des sites et, de manière générale)
  • Les contentieux relatifs aux décisions individuelles prises à l’encontre de personnes par les autorités administratives dans l’exercice de leurs pouvoirs de police relèvent de la compétence du tribunal administratif du lieu de résidence des personnes faisant l’objet des décisions attaquées à la date desdites décisions
  • Les contentieux relatifs aux législations régissant les activités professionnelles, notamment les professions libérales, les activités agricoles, commerciales et industrielles, la réglementation des prix, la réglementation du travail, ainsi que la protection ou la représentation des salariés, ceux concernant les sanctions administratives intervenues en application de ces législations relèvent, lorsque la décision attaquée n’a pas un caractère réglementaire, de la compétence du tribunal administratif dans le ressort duquel se trouve soit l’établissement ou l’exploitation dont l’activité est à l’origine du litige, soit le lieu d’exercice de la profession
  • En matière contractuelle, précontractuelle et quasi contractuelle, le tribunal administratif compétent est celui du lieu de l’exécution du contrat
  • Les litiges d’ordre individuel  intéressant les fonctionnaires ou agents de l’Etat et des autres personnes ou collectivités publiques, relèvent du tribunal administratif dans le ressort duquel se trouve le lieu d’affectation du fonctionnaire ou agent. Si cette décision prononce une nomination ou entraîne un changement d’affectation, la compétence est déterminée par le lieu de la nouvelle affectation.

2.Un avocat est il obligatoire pour déposer un recours pour excès de pouvoir

La représentation par un avocat est requise devant le tribunal administratif ” lorsque les conclusions de la demande tendent au paiement d’une somme d’argent, à la décharge ou à la réduction de sommes dont le paiement est réclamé au requérant ou à la solution d’un litige né d’un contrat.” (article 431-2 du code de justice administrative).

L’avocat n’est donc pas obligatoire si seule l’annulation d’une décision est demandée devant le tribunal administratif.

En outre, la représentation par un avocat n’est pas exigée pour les litiges suivants:

  •  travaux publics, de contrats relatifs au domaine public, de contravention de grande voirie ;
  • contributions directes, de taxes sur le chiffre d’affaires et de taxes assimilées;
  • litige d’ordre individuel concernant les fonctionnaires ou agents de l’Etat et des autres personnes ou collectivités publiques;
  • pensions, d’aide sociale, d’aide personnalisée au logement, d’emplois réservés et d’indemnisation des rapatriés;
  • si le défendeur est une collectivité territoriale ou un établissement public en relevant;
  • demandes d’exécution d’un jugement définitif (article R.431-3 du code de justice administrative).

On relèvera que le recours à un avocat est néanmoins fortement conseillé et augmente significativement les chances de succès d’un recours.

3.Coût d’un recours pour excès de pouvoir

La procédure de recours pour excès de pouvoir est gratuite. Il n’existe en effet plus de timbre fiscal à régler pour pouvoir déposer un recours pour excès de pouvoir.

Vous devrez néanmoins rémunérer le cas échéant votre avocat.

Il convient de noter que les assurances de protection juridique couvrent les frais d’avocat.

En outre, il est possible de recourir à un avocat financé par l’aide juridictionnelle. Il est requis de remplir des conditions de ressources pour y être éligible, le niveau de l’aide dépendant de la situation financières et du nombre de personnes à charge (pour plus de précisions). La majorité des avocats n’acceptent pas de travailler avec l’aide juridictionnelle, le montant de l’indemnisation étant notoirement très sous-évalué.

 Attention: la partie perdante peut être condamnée à payer les frais et dépenses engagés par l’autre partie (Article L.761-1 du code de justice administrative).

4. Recevabilité du recours pour excès de pouvoir

4.1 Recours administratif préalable obligatoire

Dans certaines hypothèses, il est obligatoire de former un recours administratif préalable avant la saisine du juge administratif. Selon un état des lieux de 2008 réalisé par le Conseil d’Etat, il y aurait 140 recours administratifs préalable obligatoires.. Il convient d’être particulièrement vigilant sur ce point.

La décision soumise à recours administratif préalable obligatoire est en principe notifiée avec l’indication de cette obligation ainsi que des voies et délais selon lesquels ce recours peut être exercé (art. L.412-3 du code des relations du public avec l’administration). Cependant, même en cas d’absence des mentions de délais, un recours administratif préalable obligatoire doit être formé dans un délai raisonnable d’un an suivant la notification de l’acte ou la date de prise de connaissance de l’acte par son destinataire (CE, sect., 31 mars 2017, req. no 389842).

4.2 Nécessité d’une décision faisant grief

Un recours pour excès de pouvoir doit en principe être formé contre une décision administrative (article R.421-1 du code de justice administrative). Il y a selon le jargon des juristes, obligation de “lier le contentieux”.  L’ancienne dispense de décision préalable en matière de travaux publics a à cet égard été récemment supprimée.

Toute décision administrative peut en principe être contestée par recours pour excès de pouvoir , et ce quelque soit sa forme: délibération, arrêté, courrier, y compris des décisions orales. En revanche, la décision doit faire grief, c’est à dire avoir une portée normative à l’égard du requérant. Il n’est donc pas possible de contester de simples avis, projets ou déclarations d’intention, décisions confirmatives ou purement déclaratives, circulaires non impératives, mesures d’ordre intérieur, mesures préparatoires.

S’il n’existe pas de décision, il convient de faire naître cette dernière en déposant une demande par courrier recommandé avec accusé de réception. L’administration y répondra, ou en cas de silence pendant deux mois, fera naître une décision implicite de rejet ou d’acceptation. Si le principe est désormais que “le silence vaut accord”, les exceptions sont particulièrement nombreuses et en pratique, le silence de l’administration vaut encore très souvent refus.

Attention : selon le principe de l’exception du recours parallèleLa voie du recours pour excès de pouvoir n’est possible que s’il n’existe pas autre recours contentieux permettant au requérant d’obtenir une satisfaction équivalente à celle qu’il aurait pu escompter en exerçant un recours pour excès de pouvoir. De manière similaire, le recours pour excès de pouvoir est fermé contre les actes détachables des contrats administratifs, où il faut contester le contrat lui même.

4.3 Les délais de recours pour excès de pouvoir

Le délai de recours est en principe de 2 mois à partir de la publicité de la décision. Le délai court à compter de la publication de la décision s’il s’agit d’un acte réglementaire et de la notification de la décision s’il s’agit d’un acte individuel. Dans certains cas, le délai démarre à compter de l’affichage de la décision.

La notification de la décision doit préciser les délais et voies de recours, sinon ces délais ne peuvent pas vous être opposés.

Pour les personnes résidant outre-mer, le délai de recours est porté à 3 mois si le tribunal compétent est situé en métropole.  Le délai est de 4 mois pour les personnes résidant à l’étranger.

Attention: il existe des délais dérogatoires plus courts, notamment en matière de droit des étrangers et d’élections municipales.

4.4 L’intérêt à agir

 Le requérant doit justifier qu’il a intérêt à agir, c’est à dire qu’il a intérêt à demander l’annulation de la décision. C’est le cas si la décision est individuelle et concerne spécifiquement le requérant. L’intérêt à agir permet également de contester des décisions de portée générale: ainsi, un contribuable local a intérêt à contester une décision ayant un effet sur le budget communal. L’usager d’un service public peut avoir intérêt à agir contre contre les décisions relatives à l’organisation ou au fonctionnement dudit service public.
En outre, l’intérêt à agir peut être collectif. C’est le cas des associations. Le juge vérifie dans ce cas que la décision porte atteinte à un intérêt protégé par l’association.  Ce dernier est apprécié tant au regard de la nature des intérêts qu’elle défend que de son champ d’action. Il convient notamment que l’objet statutaire de l’association en soit pas trop vaste sauf à risquer de se voir nier son intérêt à agir. La décision doit également correspondre au périmètre d’action géographique de l’association, qui doit être défini de façon suffisamment précise.
Attention: l’intérêt à agir est apprécié de manière particulièrement restrictive matière d’urbanisme. En effet, une décision d’urbanisme tel qu’un permis de construire ne peut être attaquée  que si  “la construction, l’aménagement ou les travaux sont de nature à affecter directement les conditions d’occupation, d’utilisation ou de jouissance du bien qu’elle détient ou occupe régulièrement ou pour lequel elle bénéficie d’une promesse de vente, de bail, ou d’un contrat préliminaire mentionné à l’article L. 261-15 du code de la construction et de l’habitation “.

6. Rédaction de la requête

6.1 Forme  de la requête

La requête indique les nom et domicile des parties.

Elle doit exposer :

  • les faits,
  • les moyens (les arguments juridiques),
  • les conclusions ou demandes (ce qui est démandé au juge : l’annulation de la décision, éventuellement une demande d’injonction avec astreinte.).

6.2 Les moyens susceptibles de justifier l’annulation

Il convient d’identifier les “moyens” qui fondent votre demande d’annulation. On distingue les moyens de légalité externe des moyens de légalité interne.

Vices de légalité externes

Parmi les vice des légalités externe, on distingue l’incompétence du vice de procédure.
L’incompétence est sanctionnée quand l’auteur de la décision n’était pas juridiquement compétent pour prendre la décision. Le vice de procédure ou de forme sanctionne la méconnaissance d’une règle de procédure ou de forme. Cependant seule est sanctionnée la violation des formalités substantielles ayant une incidence sur le sens et le contenu de l’acte ou édictant des garanties au profit des administrés.
Ex: si un avis obligatoire d’un organisme consultatif n’a pas été sollicité, si certains délais prescrits à peine de nullité n’ont pas été respecté etc.

Vices de légalité interne

Parmi les vices de légalité interne, on distingue, l’erreur de fait, l’erreur de droit, le détournement de pouvoir, ou l’erreur de qualification juridique des faits.
  • erreur de droit : on distingue le défaut de base légale et l’erreur commise dans l’interprétation de la règle applicable sur son sens et sa portée.
  • détournement de pouvoir; il n’est que rarement retenu: il sanctionne la poursuite d’un but d’intérêt privé ou d’un but d’intérêt public autre que celui en vue duquel ses pouvoirs lui ont été conférés.
  • erreur de faits ou de motifs :  même établie, l’illégalité d’un motif ne conduit pas nécessairement à l’annulation de la décision administrative, en cas de compétence liée, de substitution de motifs ) ou de neutralisation des motifs illégaux .
  • contrôle de la qualification juridique des faits :  il est contrôlé que l’autorité a correctement appliqué à une situation donnée une règle de droit déterminée.
Attention : la légalité d’une décision administrative s’apprécie en se plaçant à la date de la signature de l’acte.