Le Serment du Jeu de paume par Jacques-Louis David, Paris, musée Carnavalet

Droits des élus

&

Droits de l'opposition

I. Les droits des élus

Être élu n’est pas un exercice facile, durant son mandat l’élu peut être confronté à diverses situations qui peuvent donner lieu à un accident ou à une faute. Il est donc intéressant de présenter le régime de protection dont bénéficie l’élu local peu importe l’assemblée dans laquelle il siège (région, département ou commune) et les situations où sa responsabilité peut être engagée.

Jean-Léon Gérôme - La mort de César, 1867, Walters Art Museum



Protection
& Responsabilité des élus

Protection de l'élu

Les élus locaux bénéficient d’une protection d’un type équivalent à ce qu’il peut exister dans la fonction publique avec la “protection fonctionnelle”. Ainsi, l’élu local est protégé lorsqu’il : 

  • est victime d’un accident ;
  • fait l’objet de poursuites : pénales, financières, civiles) ; 
  • est victime, lui ou sa famille, de menaces, violences ou d’outrages.

Cette réparation est due par la collectivité à laquelle appartient l’élu (article L.2123-31 du Code général des collectivités territoriales).

Attention : tous les élus communaux ne bénéficient pas des mêmes garanties de protection, seuls les adjoints et le Maire de la commune peuvent bénéficier d’une pleine couverte des accidents qu’ils auraient à connaître dans l’exercice de leurs fonctions. Les conseillers municipaux peuvent bénéficier de cette protection si le dommage à lieu au cours du conseil municipal (agressions verbales ou physiques) ou dans le cadre de l’exécution d’une délégation donnée par le Maire.

Quoi faire en cas d'outrage, menaces ou violence ?

Deux réactions doivent être adoptées en cas de violence : 

  1. Ne jamais tolérer l’intolérable : il est nécessaire de stopper l’agresseur dès que la violence physique ou verbale devient insupportable. Il convient de stopper l’agresseur dans son élan en lui indiquant que son comportement ne sera pas toléré ;
  2. Poser ses gestes et adopter des comportements de contrôle. Si l’individu est défavorablement connu des services, il convient de toujours recevoir la personne par groupe (deux agents ou élu et agent)

 

Quelques exemples d’agressions subies par les élus : 

« Le fils du défunt voulait créer une sépulture anarchique. Devant mon refus il a tenté de m’étrangler, encouragé par sa mère. C’est le premier adjoint qui a maîtrisé l’individu » ;

– «Agression avec un couteau de cuisine avec menaces de mort le 9 août 2019 » ;

– « Agression à l’arme blanche sur le marché de ma commune » ;

– « Pris à parti et bousculé avec force contre un mur pour avoir fait enlever des affiches commerciales posées sans autorisation par le co-gérant d’un parc de loisirs » ;

Quel rôle pour l'avocat ?

L’avocat peut assister l’élu et/ou sa famille dans les poursuites qu’il va engager contre l’auteur des faits. 

L’avocat pourra également représenter la commune.

Responsabilité de l'élu (pénale, civile...)

L’exercice des fonctions de maire peut conduire à ce que l’élu local engage sa responsabilité pénale personnelle.

Peu importe qu’il s’agisse d’une faute personnelle (détachable des fonctions du maire) ou d’une faute de service (en lien direct avec les fonction du maire), la responsabilité pénale de l’élu peut être engagée. 

Certaines infractions vont viser directement les personnes exerçant une fonction publique comme le délit de favoritisme (dont la Cour de cassation a adopté récemment une conception large :  Cour de cassation, criminelle, Chambre criminelle, 4 mars 2020, 19-83.446, Publié au bulletin) ou de prise illégale d’intérêts ;

Mais les élus restent soumis aux mêmes règles que les autres citoyens et ils peuvent engager leur responsabilité pénale au titre de diverses fautes : atteinte à l’environnement, au bruit…

Négligence ou violation d'une obligation de sécurité :

La négligence et l’absence de respect d’une obligation de sécurité peuvent engager la responsabilité de l’élu ou du Maire ; en effet, l’article 121-3 du code pénal dispose que :

« cas de faute d’imprudence, de négligence ou de manquement à une obligation de prudence ou de sécurité prévue par la loi ou le règlement, s’il est établi que l’auteur des faits n’a pas accompli les diligences normales compte tenu, le cas échéant, de la nature de ses missions ou de ses fonctions, de ses compétences ainsi que du pouvoir et des moyens dont il disposait.»

Il convient donc d’être particulièrement vigilant lors de l’exercice de ses fonctions d’élus.

Quelques conseils de l'avocat en droits des élus

L’élu local doit être particulièrement vigilant lors de l’utilisation des deniers publics (marchés publics, gestion du personnel..) et prévenir toute situation de conflits d’intérêts.

Les élus locaux doivent veiller à l’état des équipements communaux afin de prévenir les risques d’accident. L’audit du parc municipal par un conseil peut se révéler opportun en début de mandat.

L’élu local ne doit pas hésiter à faire usage de ses pouvoirs de police pour mettre un terme à une situation d’urgence. 

Quelques précisions sur la diffamation

La diffamation publique est définie à l’article 29 de la loi du 29 juillet 1881 comme :

« Toute allégation ou imputation d’un fait qui porte atteinte à l’honneur ou à la considération de la personne ou du corps auquel le fait est imputé est une diffamation.

La publication directe ou par voie de reproduction de cette allégation ou de cette imputation est punissable, même si elle est faite sous forme dubitative ou si elle vise une personne ou un corps non expressément nommés, mais dont l’identification est rendue possible par les termes des discours, cris, menaces, écrits ou imprimés, placards ou affiches incriminés.

Toute expression outrageante, termes de mépris ou invective qui ne renferme l’imputation d’aucun fait est une injure. »

Aux termes de cet article, la diffamation publique est constituée : 

  • lorsque les allégations portent sur un fait précis ;
  • lorsque les propos mettent en cause une personne déterminée, même si elle n’est pas expressément nommée mais peut être clairement identifiée ;
  • lorsque les propos portent atteinte à l’honneur ou à la considération de la personne (voir en ce sens : Crim., 22 octobre 2013, n°12-85971) ;
  • lorsque ces propos sont tenus de manière publique.

 

L’auteur doit avoir eu l’intention de nuire (CA Rouen, 18 février 2009, n°08/01064) ou être de mauvaise foi.

Comment réagir ? Quels recours ? 

La victime (élu d’opposition ou de la majorité) doit d’abord déposer plainte, la commune pourra se porter partie civile si elle s’estime victime des propos tenus par l’auteur.

II. Les Droit de l'opposition au conseil municipal

Les règles du conseil municipal sont fixées aux articles  L. 2121-12 L. 2121-13 L. 2121-13-1 , L. 2121-19 L. 2121-27-1 D. 2121-12 du Code général des collectivités territoriales elles gouvernement donc l’action des élus d’opposition au sein de ces assemblées.

Le général Bonaparte au Conseil des Cinq-Cents à Saint-Cloud, 10 novembre 1799, par Bouchot © RMN-GP, musée national du château de Versailles

Les droits des élus d'opposition durant le conseil municipal

Les interventions de l’opposition durant le conseil municipal :

Par principe, les conseillers municipaux d’opposition ont le droit de s’exprimer au cours des séances  sur les questions portées à l’ordre du jour et mises en discussion lors du conseil municipal : CE, 25 mai 1988, Tête c/ Commune de Caluire-et-Cuire, req. n°56575.

Ce droit s’exerce sous le contrôle du maire qui assure la direction des débats au cours du conseil municipal.

Quel temps de parole pour les élus d’opposition ? 

Ce temps de parole doit être fixé par le règlement intérieur ou raisonnablement apprécié par le Maire ou son remplaçant.

Attention : Le règlement intérieur ne doit pas restreindre de manière excessive le droit d’expression. Est ainsi jugé excessif un règlement intérieur limitant à 6 minutes le temps d’intervention (CAA, Versailles 30 décembre 2004, Commune de Taverny, req. n°02VE02420).

Les questions orales lors du conseil municipal :

L’article L. 2121-19 du Code général des collectivités territoriales précise à propos des questions orales :

« Les conseillers municipaux ont le droit d’exposer en séance du conseil des questions orales ayant trait aux affaires de la commune.

Dans les communes de 1 000 habitants et plus, le règlement intérieur fixe la fréquence ainsi que les règles de présentation et d’examen de ces questions.

A défaut de règlement intérieur, celles-ci sont fixées par une délibération du conseil municipal. »

Ainsi, le règlement intérieur du conseil municipal ou à défaut une délibération (commune de – de 1000 habitants) règlemente l’usage des questions orales lors du conseil municipal.

Attention : Les questions orales ne peuvent porter que sur des affaires strictement communales. 

Le droit de proposition dont dispose l’élu du conseil municipal :

Toute proposition doit être formulée avant le conseil municipal pour qu’elle puisse être inscrite à l’ordre du jour. Le Maire dispose d’une certaine liberté pour apprécier l’inscription d’une proposition à l’ordre du jour en raison du fait que ce dernier est laissé à son entière discrétion.

Si un élu d’opposition formule une proposition en cours de séance du conseil municipal, celle-ci sera renvoyée à une séance ultérieure (rien n’oblige son inscription à la prochaine séance) sauf si cette proposition est relative à un débat ou vote de la séance du conseil.

Le droit d’amendement dont dispose l’élu lors de la séance :

Tout élu d’opposition ou de la majorité du conseil dispose du droit de présenter un amendement à une délibération devant être examiné lors de la séance du conseil. Le maire ne peut refuser d’examiner un amendement avant le vote de la délibération concernée par celui-ci.

Cicerón dénonce Catilina, par Cesare Maccari

Exercer ses droits d'élu d'opposition (bulletin municipal, salle municipal...)

L’étude de la jurisprudence administrative permet de relever les situations dans lesquelles le Conseil d’Etat a reconnu une atteinte manifestement illégale et grave aux droits des élus d’opposition :

  • Refus d’accorder l’autorisation d’une manifestation d’un parti politique régulièrement constitué : CE, ord., 19 août 2002 , req. no249666
  • Interdiction faîte à l’opposition de publier dans le bulletin municipal : TA Cergy-Pontoise, ord. 14 septembre 2011, req. no1107539

Quelques exemples de dossiers traités par le cabinet

Droit pénal public des affaires

Devant le tribunal, le cabinet est intervenu lors d’un important contentieux en droit pénal public des affaires (délits de favoritisme, corruption, abus de bien sociaux…).

Conseil aux collectivités territoriales

Le cabinet Louis le Foyer de Costil conseille fréquemment les collectivités territoriales dans le domaine du droit des élus et de l’opposition. 

Responsabilité pénale des élus

Le cabinet assiste de nombreux élus et agents publics qui peuvent être mis en cause dans des dossiers relatif à la responsabilité pénale des élus.

Injures sur les réseaux sociaux contre un élu local

Nous avons obtenu la condamnation d’un individu qui avait pu prononcer des injures publiques sur les réseaux sociaux contre un élu local.

Accès aux salles municipales et liberté de réunion pour l'élu d'opposition

Le cabinet a introduit pour le compte de ses clients un référé liberté afin que ces derniers puissent obtenir la mise à disposition d’une salle municipale leur permettant de se réunir.

Actualités & publications du cabinet

Nous contacter ou nous poser une question

Notre adresse

25, rue de la Tour – 75116 Paris

Telephone & email

Téléphone : 01 40 62 63 30