Article initialement publié dans la Gazette des communes, numéro du 10 juillet 2017.
Face à l’augmentation régulière du nombre des litiges portés devant les juridictions administratives, deux nouveaux textes ont récemment réformé le code de justice administrative : le décret n° 2016-1480 du 2 novembre 2016 dit justice administrative de demain (JADE) et celui n° 2016-1481 du 2 novembre 2016 relatif à l’utilisation des téléprocédures. S’ils ne constituent pas une révolution, leurs nombreuses innovations conduisent bout à bout à une nette évolution de la procédure contentieuse administrative susceptible d’affecter les collectivités territoriales.
Pour parvenir à cette « justice administrative de demain », qui veut plus efficace, les décrets prévoient le développement des téléprocédures, un resserrement des conditions d’accès à la juridiction administrative (2) et une augmentation des pouvoirs des juges administratifs (3).
1.Le recours obligatoire aux télé-procédures
Télérecours obligatoire
Les avocats utilisaient déjà quotidiennement télérecours pour transmettre électroniquement leurs écritures aux juridictions sans avoir à reprographier et transmettre les nombreux exemplaires papiers requis. Le mécanisme ayant fait ses preuves pour faciliter le travail des greffes et des avocats, le décret n°2016-1481 relatif à l’usage des téléprocédures l’a rendu obligatoire à compter du 1er janvier 2017. Télérecours devra désormais être utilisé tant en demande, en défense, qu’en intervention.
L’obligation concerne non seulement les avocats, ce qui était attendu, mais également les personnes publiques, à l’exception des communes de moins de 3 500 habitants et des personnes morales de droit privé chargées d’une mission permanente de service public (art. R. 414-1 du code de justice administrative).
Dorénavant, une partie éligible à Télérecours ne peut donc plus déposer d’écritures hors ce système à peine d’irrecevabilité. Une exception est néanmoins heureusement prévue pour les requêtes introduites devant le juge des référés statuant en urgence pour les parties non encore inscrites à Télérecours (art. R. 522-3 du code de justice administrative).
Un nouveau devoir de vigilance
Les personnes publiques nouvellement inscrites sur Télérecours devront être vigilantes s’agissant des recours qui leurs sont notifiés par cet outil, en veillant à s’organiser pour que les requêtes soient effectivement transmises aux services concernés.
Ainsi, si un acheteur public a été informé par Télérecours de l’introduction d’un référé précontractuel, il ne peut plus régulièrement signer le contrat, la signature ouvrant la voie à un référé contractuel (CE, 17 octobre 2016 n°400791).
Il convient également d’adapter la présentation des pièces. En cas de fichier unique, chaque pièce doit en effet être répertoriée par un signet ; en cas de fichiers joints distincts, il est requis de les intituler conformément au bordereau des pièces. Le respect de ces obligations est prescrit à peine d’irrecevabilité de la requête ou de non prise en compte des écritures (Art. R. 414-3).
2.Un accès au juge administratif restreint
Les nouvelles règles restreignent l’accès au prétoire du juge administratif. Ce sont autant de pièges contentieux pour les requérants qui pourraient bénéficier aux collectivités territoriales quand elles interviennent en défense.
La liaison du contentieux
L’obligation de liaison du contentieux par une décision préalable est étendue aux litiges de travaux publics. Réciproquement, la dispense de décision préalable en matière de travaux publics est supprimée (art. R. 421-1 du code de justice administrative).
Cette obligation de liaison du contentieux était auparavant très théorique, compte-tenu de la large faculté de régularisation offerte aux requérants en cours d’instance 1 . Ce n’est plus le cas en matière de litiges pécuniaires. Le contentieux doit ainsi désormais être lié avant l’introduction de la requête, la possibilité de lier le contentieux en cours d’instance étant supprimée (CJA, art. R. 421-1).
L’objectif affiché est de faciliter les démarches amiables. Cela sera en tout état de cause une fin de non-recevoir redoutable à soulever par les personnes publiques contre les requérants ayant omis de mettre œuvre cette formalité.
De nouvelles règles relatives aux délais
Le délai de recours en plein contentieux est dorénavant déclenché aussi bien par l’intervention d’une décision expresse de rejet que par une décision implicite de rejet (art. R. 421-3 du code de justice administrative). Ce durcissement des conditions de délai très défavorable aux justiciables est à rapprocher de la décision d’Assemblée rendue par le Conseil d’Etat le 13 juillet 2016 qui prévoit que le délai de recours contre une décision individuelle ne comportant pas la mention des voies et délais de recours est d’un an à compter de la date à laquelle la décision expresse lui a été notifiée ou de la date à laquelle il est établi qu’il en a eu connaissance 2 . Ce durcissement des règles de délais devrait également bénéficier aux collectivités territoriales.
Le ministère d’avocat élargi
L’obligation de ministère d’avocat est étendue. Le décret prévoit en effet la suppression de la dispense d’avocat pour les litiges ayant trait à l’exécution d’un contrat (art. R. 431-2 du code de justice administrative), les litiges de travaux publics et d’occupation contractuelle du domaine public (art. R. 431-3), ainsi qu’en appel pour les contentieux d’excès de pouvoir de la fonction publique (art. R. 811-7). Si l’objectif affiché est de renforcer la qualité des débats, il devrait surtout dissuader les requérants les moins fortunés d’intenter un recours.
3. Des pouvoirs accrus conférés au juge administratif
Afin de faire diminuer les délais de jugement et dynamiser l’instruction, de nouveaux pouvoirs sont conférés aux juges administratifs.
Le mémoire récapitulatif
Il était déjà possible pour le président de la formation de jugement de demander aux parties de produire un mémoire récapitulatif reprenant les conclusions et moyens présentés dans les précédents mémoires. Les conclusions et moyens non repris étaient réputés abandonnés si la partie concernée ne donnait pas suite à cette demande. Bien que prévue par un décret du 22 février 2010, les juridictions n’y avaient guère recours, conséquence du fait que le défaut de production du mémoire récapitulatif n’était pas sanctionné. A l’image de la procédure devant les juridictions judiciaires, il est maintenant prévu qu’un désistement d’office peut être prononcé si le mémoire récapitulatif n’est pas produit dans le délai imparti R. 611-8-1), mécanisme qui devrait inciter les juges administratifs à y recourir plus régulièrement.
La sanction des requêtes « en déshérence » 3
Lorsque l’état du dossier permet de s’interroger sur l’intérêt que la requête conserve pour son auteur, le président de la formation de jugement peut désormais inviter le requérant à confirmer expressément le maintien de ses conclusions. A défaut de réponse dans le délai imparti, au minimum d’un mois, la sanction est le désistement d’office (art. R. 612-5-1 du code de justice administrative). Même dans l’hypothèse où le litige n’a plus d’objet actuel, il appartiendra aux requérants de veiller à ne pas être « désisté » abusivement. En effet, une décision illégale, même abrogée ou retirée, peut faire grief et ouvrir sous certaines conditions droit à indemnisation.
La cristallisation des moyens
Inspiré de la procédure applicable en droit de l’urbanisme 4 , le mécanisme de la cristallisation des moyens contentieux est généralisé. Dorénavant, lorsque l’affaire lui paraît en état d’être jugée, le président de la formation de jugement peut fixer d’office une date à partir de laquelle de nouveaux moyens ne pourront plus être invoqués (art. R. 611-7-1 du code de justice administrative).
Avec le même objectif de réduire les délais d’instruction, le président de la formation de jugement peut, postérieurement à la clôture de l’instruction, inviter une partie à produire des éléments ou pièces en vue de compléter l’instruction. Cette demande, de même que la communication éventuelle aux autres parties des éléments et pièces produits ont désormais un effet limité, ne rouvrant l’instruction qu’en ce qui concerne ces éléments ou pièces.
L’amende pour recours abusif
Enfin, le montant maximum de l’amende pour recours abusif, jugé peu dissuasif, passe de 3.000 à 10.000 euros (art. R. 741-12 du code de justice administrative).
Les ordonnances de tri
Le mécanisme de jugement par ordonnance de tri est élargi. Les tribunaux administratifs peuvent ainsi depuis le 1er janvier 2017 rejeter les requêtes présentant à juger en droit des questions identiques à celles tranchées par un arrêt devenu irrévocable de la cour administrative dont ils relèvent (art. R. 222-1 7°). Cette faculté n’existait précédemment qu’à l’encontre des requêtes présentant à juger en droit des questions identiques à celles tranchées par un arrêt du Conseil d’Etat. Les magistrats de cour administrative d’appel peuvent quant à eux rejeter par ordonnance les requêtes d’appel « manifestement dépourvues de fondement » (art. R. 222-1 §9 du code de justice administrative). Or, à la différence des jugements, les ordonnances sont rendues par un juge unique, sont sommairement motivées, et ne font l’objet ni d’audience ni d’instruction contradictoire. La justice par ordonnance, très efficace pour renforcer la productivité des magistrats, n’est guère le signe d’une justice collégiale et de qualité 5.
Références
- Décret n° 2016-1480 du 2 novembre 2016 dit « JADE » (pour « justice administrative de demain ») portant modification du code de justice administrative (partie réglementaire)
- Décret n° 2016-1481 du 2 novembre 2016 relatif à l’utilisation des téléprocédures devant le Conseil d’Etat, les cours administratives d’appel et les tribunaux administratifs
1 CE, as. 23 avril 1965 n°60721 Mme Ducroux ; CE, 11 avril 2008 n°281374
2 CE, du 13 juillet 2016 n°387763
3 Florian Poulet, La justice administrative de demain, quelles avancées, quels reculs ? AJDA 2017 p. 279
4 Art*. 600-4 du code de l’urbanisme
5 Voir en ce sens les dérogations susceptibles d’être apportées au principe de collégialité : Const. Const. 14 octobre 2010, n°2010-54 QPC
