Le tribunal administratif d’Orléans, dans un jugement du 19 juillet 2024, apporte un éclairage important sur les conditions d’exercice du pouvoir de police du maire en matière de circulation sur les voies privées. Cette décision rappelle avec fermeté que l’ouverture d’une voie privée à la circulation publique ne peut résulter que du consentement, au moins tacite, des propriétaires, et que ce principe s’applique même lorsque ces voies sont grevées de servitudes d’utilité publique.
Les faits à l’origine du contentieux
Le maire de Combleux avait pris le 12 mai 2021 un arrêté instituant une zone de rencontre sur un périmètre comprenant plusieurs voies, dont certaines présentaient la particularité d’être des chemins privés : le chemin de la Patache et le chemin de l’Embouchure. Cette zone de rencontre, conformément aux dispositions de l’article R. 110-2 du code de la route, autorisait les piétons à circuler sur la chaussée avec priorité sur tous les véhicules, incluant notamment les cyclistes, vélos électriques, trottinettes électriques et planches à roulettes électriques. La vitesse des véhicules y était limitée à 20 km/h.
Suite à cet arrêté, la métropole Orléans Métropole, compétente en matière de voirie, avait procédé à l’implantation de panneaux de signalisation matérialisant cette zone de rencontre ainsi qu’à divers aménagements sur les chemins concernés. Plusieurs propriétaires de parcelles situées le long de ces chemins privés ont alors saisi le tribunal administratif pour demander l’annulation de l’arrêté municipal et, par voie de conséquence, de la décision d’implantation des panneaux.
Les requérants faisaient valoir plusieurs moyens d’annulation, tenant notamment à l’incompétence du maire pour réglementer la circulation sur des voies privées n’ayant pas été ouvertes à la circulation publique, à l’absence de consultation préalable des propriétaires riverains, et à la portée limitée de la servitude de marchepied qui grevait ces chemins.
Le principe du pouvoir de police du maire en matière de circulation
Le tribunal rappelle d’abord le cadre juridique général applicable. Selon l’article L. 2213-1 du code général des collectivités territoriales, le maire exerce la police de la circulation sur l’ensemble des voies publiques ou privées ouvertes à la circulation à l’intérieur des agglomérations. Cette compétence s’inscrit dans le cadre plus large de la police municipale définie à l’article L. 2212-2 du même code, qui a pour objet d’assurer le bon ordre, la sûreté et la salubrité publiques, et comprend notamment tout ce qui intéresse la sûreté et la commodité du passage dans les rues, quais, places et voies publiques.
Le tribunal énonce clairement le principe directeur : la police municipale comprend tout ce qui intéresse la sûreté et la commodité du passage dans les voies privées ou publiques sans distinguer entre celles qui font partie du domaine communal et celles qui, demeurées propriétés privées, ont été ouvertes à l’usage du public. Cette formulation établit que le pouvoir de police du maire peut potentiellement s’exercer sur des voies privées, mais à une condition essentielle que le juge va préciser.
La condition fondamentale : le consentement des propriétaires
Le cœur du raisonnement juridique tient dans l’affirmation suivante : une voie privée ne peut être réputée affectée à l’usage du public que si son ouverture à la circulation publique résulte du consentement, au moins tacite, des propriétaires. Ce principe, issu de la jurisprudence administrative classique, établit un équilibre entre les prérogatives de puissance publique du maire et le respect du droit de propriété privée.
Le consentement dont il s’agit n’est pas un simple accord formel mais traduit la volonté des propriétaires d’affecter leur bien à un usage collectif dépassant le cadre de leurs droits personnels. Ce consentement peut être exprès, résultant par exemple d’une convention ou d’une autorisation explicite, ou tacite, se déduisant du comportement des propriétaires et des circonstances de fait entourant l’usage de la voie.
En l’espèce, les requérants avaient manifesté de manière claire et répétée leur opposition à l’ouverture des voies privées en cause à la circulation des cyclistes et des véhicules électriques. Cette opposition s’était exprimée lors d’une réunion publique du 13 octobre 2020, puis par un courrier du 19 janvier 2021 adressé à Orléans Métropole et un courrier du 14 mai 2021 adressé à la commune de Combleux. Le tribunal considère que ces manifestations d’opposition, non contredites par les parties défenderesses, établissent sans ambiguïté l’absence de consentement des propriétaires à l’ouverture de leurs voies à la circulation publique des cyclistes et autres véhicules électriques.
L’insuffisance de la servitude de marchepied
L’un des arguments principaux avancés par la commune de Combleux mérite une attention particulière. La collectivité soutenait que les chemins de la Patache et de l’Embouchure étaient ouverts à la circulation du public du fait de l’existence d’une servitude de marchepied grevant leur emprise, instituée par l’article L. 2131-2 du code général de la propriété des personnes publiques.
Cette servitude de marchepied, qui grève les propriétés riveraines des cours d’eau et lacs domaniaux sur une largeur de 3,25 mètres, oblige les propriétaires, locataires, fermiers ou titulaires d’un droit réel à laisser les terrains grevés à l’usage du gestionnaire du cours d’eau, des pêcheurs et des piétons. Il s’agit d’une servitude légale d’utilité publique qui s’impose aux propriétaires sans qu’une indemnisation soit nécessaire.
Le tribunal administratif rejette fermement l’argumentation de la commune en énonçant un principe clair : cette servitude, instituée au seul bénéfice du gestionnaire du cours d’eau ainsi que des pêcheurs et piétons, ne saurait avoir pour effet d’ouvrir ces voies privées à la circulation générale du public. Cette position est juridiquement fondée car l’article L. 2131-2 énumère de manière limitative les bénéficiaires de la servitude. L’extension de cette servitude à d’autres catégories d’usagers, notamment les cyclistes et les véhicules électriques, constituerait une interprétation extensive contra legem qui ne peut être admise.
Cette solution met en évidence la distinction fondamentale entre, d’une part, l’existence d’une servitude légale permettant un usage déterminé et limité par certaines catégories de personnes et, d’autre part, l’affectation d’une voie privée à l’usage du public autorisant la circulation de tous les types d’usagers. La première ne peut se transformer en la seconde sans le consentement des propriétaires, même si la servitude facilite matériellement l’accès à la voie.
Le rejet de l’argument tiré des arrêtés antérieurs
La commune de Combleux tentait également de justifier la légalité de son arrêté en faisant valoir que le maire avait déjà fait usage de ses pouvoirs de police pour réglementer la circulation et le stationnement sur les voies privées de la Patache et de l’Embouchure, notamment par un arrêté du 12 août 2008. Selon elle, ces arrêtés antérieurs auraient eu pour effet d’ouvrir ces voies à la circulation publique, légitimant ainsi l’exercice ultérieur du pouvoir de police municipal.
Le tribunal écarte cet argument en relevant que les requérants avaient expressément manifesté leur opposition à l’ouverture de la voie à la circulation publique des cyclistes et autres véhicules électriques. Cette précision est importante car elle suggère que, même si un consentement tacite avait pu être déduit de l’absence d’opposition à des arrêtés antérieurs portant sur d’autres types de circulation, ce consentement implicite ne saurait s’étendre automatiquement à de nouvelles catégories de véhicules ou à de nouvelles modalités de circulation.
Cette solution traduit une conception dynamique du consentement des propriétaires. Le silence ou l’absence d’opposition face à certaines mesures de police ne vaut pas blanc-seing pour toutes les réglementations futures. Lorsque l’autorité municipale entend étendre la circulation à de nouvelles catégories d’usagers ou modifier substantiellement les conditions de circulation, elle doit s’assurer à nouveau du consentement des propriétaires, qui conservent la faculté de s’opposer à ces évolutions.
Les conséquences de l’incompétence du maire
Le tribunal en déduit que, en créant une zone de rencontre ayant pour effet d’ouvrir les voies privées en cause à la circulation des cyclistes et autres véhicules électriques, le maire de Combleux a excédé ses pouvoirs. Cette formulation est significative car elle qualifie l’illégalité commise comme un excès de pouvoir, c’est-à-dire une incompétence ratione materiae, vice d’une particulière gravité en droit administratif.
L’incompétence du maire résulte directement de l’absence de consentement des propriétaires. Sans ce consentement, les voies privées en cause ne peuvent être considérées comme ouvertes à la circulation publique, condition nécessaire pour que le maire puisse exercer son pouvoir de police de la circulation en application de l’article L. 2213-1 du code général des collectivités territoriales. Le défaut d’ouverture à la circulation publique prive l’autorité municipale de toute compétence pour réglementer la circulation sur ces voies, quand bien même des considérations d’intérêt général ou de sécurité publique pourraient la justifier.
La portée de l’annulation et ses conséquences
Le tribunal prononce une annulation partielle de l’arrêté du 12 mai 2021, limitée à la partie concernant la création d’une zone de rencontre et la réglementation de la circulation et du stationnement sur les voies privées de la Patache et de l’Embouchure. Cette annulation partielle permet de préserver la validité de l’arrêté pour les autres voies incluses dans le périmètre de la zone de rencontre, notamment les voies publiques sur lesquelles le maire disposait d’une compétence incontestable.
Par voie de conséquence, le tribunal annule également la décision du président de la métropole Orléans Métropole d’implanter les panneaux de signalisation et les aménagements correspondant à cette réglementation sur les voies privées. Cette annulation en cascade illustre le principe selon lequel l’illégalité d’un acte de base entraîne celle des actes pris pour son application.
Le jugement va plus loin en prononçant une injonction sur le fondement de l’article L. 911-1 du code de justice administrative. Il enjoint à la métropole Orléans Métropole de procéder, dans le délai d’un mois à compter de la notification du jugement, au retrait des panneaux et aménagements matérialisant la zone de rencontre sur les voies privées. Cette injonction apparaît comme la conséquence nécessaire de l’annulation prononcée, compte tenu de l’absence de changements de circonstances de droit ou de fait y faisant obstacle. Le tribunal refuse toutefois d’assortir cette injonction de l’astreinte demandée par les requérants, considérant que les circonstances de l’espèce ne la justifient pas.
Le sort des autres moyens soulevés
Les requérants avaient invoqué plusieurs autres moyens d’annulation que le tribunal écarte ou déclare sans objet. S’agissant du vice de procédure tiré de l’absence de consultation de la métropole Orléans Métropole avant l’édiction de l’arrêté, en violation de l’article R. 411-3-1 du code de la route, le tribunal applique la jurisprudence classique en la matière. Si ce vice procédural est établi, il ne peut entraîner l’annulation de l’acte que s’il a été susceptible d’exercer une influence sur le sens de la décision prise ou s’il a privé les intéressés d’une garantie. En l’espèce, le tribunal considère que cette omission n’a eu aucune influence déterminante et n’a privé personne d’une garantie, justifiant le rejet de ce moyen.
Le tribunal écarte également comme inopérant le moyen tiré du défaut de consultation préalable des propriétaires riverains. Il énonce clairement qu’il ne résulte d’aucun texte ni d’aucun principe que le maire doit, avant de faire usage de son pouvoir de police, consulter les propriétaires riverains concernés. Cette position peut sembler paradoxale au regard de l’importance accordée au consentement des propriétaires dans le dispositif du jugement. Toutefois, elle s’explique par la distinction entre, d’une part, l’obligation de recueillir le consentement à l’ouverture de la voie à la circulation publique, condition de la compétence même du maire, et d’autre part, l’absence d’obligation de consultation sur les modalités d’exercice de la police de la circulation une fois cette compétence établie.
Les autres moyens invoqués, notamment ceux tirés de la méconnaissance de l’article L. 362-1 du code de l’environnement relatif aux engins de déplacement personnel motorisés, de la méconnaissance des articles du code général des collectivités territoriales et du code de la route, ainsi que le moyen selon lequel l’arrêté compromettrait la sécurité des personnes, sont déclarés inopérants ou ne sont pas examinés par le tribunal. Celui-ci considère qu’ils ne sont pas de nature à entraîner une annulation plus large que celle prononcée sur le fondement du moyen tiré de l’incompétence du maire faute de consentement des propriétaires.
Les enseignements pour les collectivités territoriales
Cette décision constitue un rappel ferme des limites du pouvoir de police du maire et des précautions que doivent prendre les collectivités territoriales lorsqu’elles envisagent de réglementer la circulation sur des voies privées. Plusieurs leçons pratiques peuvent en être tirées.
Premièrement, les collectivités doivent procéder à une qualification juridique rigoureuse du statut des voies avant d’exercer leur pouvoir de police. La distinction entre voies publiques et voies privées ouvertes ou non à la circulation publique conditionne directement la compétence de l’autorité municipale. Cette qualification ne peut reposer sur de simples apparences ou sur l’usage de fait constaté, mais doit s’appuyer sur une analyse juridique précise de la propriété des voies et de leur affectation.
Deuxièmement, l’existence de servitudes légales grevant des voies privées ne suffit pas à les transformer en voies ouvertes à la circulation publique. Chaque servitude doit être analysée dans son objet et sa portée spécifiques. Une servitude de marchepied, de passage, d’accès ou d’entretien ne vaut pas affectation générale à l’usage du public et ne peut être étendue au-delà de ses bénéficiaires expressément désignés par la loi. Les collectivités doivent donc se garder d’une interprétation extensive de ces servitudes qui conduirait à méconnaître les droits des propriétaires.
Troisièmement, le consentement des propriétaires doit faire l’objet d’une attention particulière. Idéalement, ce consentement devrait être recueilli de manière expresse, par écrit, et préciser clairement les catégories d’usagers autorisés à emprunter la voie et les conditions de cette circulation. À défaut de consentement exprès, la collectivité qui entend se prévaloir d’un consentement tacite doit être en mesure d’établir par des éléments objectifs et concordants que les propriétaires ont, par leur comportement ou leur silence prolongé face à un usage public manifeste, accepté l’affectation de leur voie à la circulation publique.
Quatrièmement, le consentement des propriétaires n’est pas figé et peut être remis en cause, notamment lorsque l’autorité municipale entend modifier substantiellement les conditions de circulation. Un consentement tacite déduit de l’absence d’opposition à une circulation limitée ne saurait valoir acceptation d’une ouverture à toutes les catégories d’usagers. Les collectivités doivent donc réévaluer l’existence du consentement lorsqu’elles envisagent d’étendre la circulation à de nouvelles catégories de véhicules ou d’adopter des réglementations modifiant significativement l’usage de la voie.
Cinquièmement, les arrêtés antérieurs de police de la circulation ne valent pas présomption d’ouverture à la circulation publique. Si l’exercice répété du pouvoir de police sur une voie privée peut constituer un indice d’affectation à l’usage du public, cet élément ne dispense pas de vérifier l’existence actuelle d’un consentement des propriétaires, surtout lorsque ceux-ci manifestent leur opposition.
Les droits et stratégies des propriétaires riverains
Pour les propriétaires de voies privées susceptibles de faire l’objet de mesures de police de la circulation, cette décision offre des enseignements précieux sur les moyens de protéger leurs droits.
D’abord, les propriétaires doivent être vigilants quant aux projets d’aménagement ou de réglementation de la circulation concernant leurs voies. La participation aux réunions publiques de concertation et la consultation des documents d’urbanisme et de voirie constituent des moyens essentiels d’information. Une attention particulière doit être portée aux arrêtés municipaux de police, dont la publicité est parfois limitée à un affichage local.
Ensuite, l’opposition des propriétaires doit être exprimée de manière claire, explicite et traçable. Les courriers recommandés avec accusé de réception adressés tant à la commune qu’à l’établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de voirie constituent des preuves essentielles. Ces courriers doivent préciser les catégories d’usagers ou de véhicules auxquels les propriétaires s’opposent, ainsi que les raisons de cette opposition, qu’elles tiennent à la préservation de leur tranquillité, à des considérations de sécurité ou au respect de leur droit de propriété.
Les propriétaires peuvent également contester judiciairement les arrêtés de police de la circulation pris en méconnaissance de leur droit de propriété. Le recours pour excès de pouvoir devant le tribunal administratif demeure ouvert pendant un délai de deux mois à compter de la publication ou de l’affichage de l’arrêté. La jurisprudence rappelle que les propriétaires riverains disposent d’un intérêt à agir direct et certain pour contester de tels arrêtés. Ils peuvent également, le cas échéant, saisir le juge des référés sur le fondement de l’article L. 521-1 du code de justice administrative pour obtenir la suspension en urgence de l’exécution de l’arrêté s’ils établissent l’existence d’un doute sérieux quant à sa légalité et d’une urgence à le suspendre.
Enfin, les propriétaires doivent être conscients que leur silence ou leur inaction face à un usage public de leur voie peut être interprété comme un consentement tacite à son ouverture à la circulation. Pour prévenir cette situation, il peut être opportun de matérialiser le caractère privé de la voie par une signalisation appropriée, dans le respect toutefois des servitudes légales qui peuvent la grever. Des panneaux indiquant clairement qu’il s’agit d’une voie privée et précisant, le cas échéant, les catégories d’usagers autorisés peuvent contribuer à établir l’absence de consentement à une circulation publique générale.
Perspectives et conclusion
Le jugement du tribunal administratif d’Orléans du 19 juillet 2024 s’inscrit dans la continuité d’une jurisprudence administrative protectrice du droit de propriété privée face aux prérogatives de puissance publique des autorités municipales. Il rappelle que si le maire dispose d’importants pouvoirs de police pour assurer la sécurité et la commodité de la circulation, ces pouvoirs trouvent leur limite dans le respect de la propriété privée lorsque celle-ci n’a pas été affectée à l’usage du public.
Cette décision illustre également la tension croissante entre, d’une part, les objectifs de développement des mobilités douces et de réduction de la place de l’automobile portés par de nombreuses collectivités territoriales, et d’autre part, le respect des droits des propriétaires privés. Les projets de zones de rencontre, de zones à circulation apaisée ou de pistes cyclables se heurtent parfois à l’existence de voies privées dont l’intégration dans les schémas de circulation suppose l’accord des propriétaires.
Face à ces situations, les collectivités disposent de plusieurs options juridiques. Elles peuvent négocier avec les propriétaires l’obtention d’un consentement exprès, assorti le cas échéant d’engagements sur l’entretien de la voie ou sur les conditions de circulation. Elles peuvent également envisager l’acquisition amiable ou, en dernier recours, l’expropriation des voies concernées, solution toutefois coûteuse et longue. Enfin, dans certains cas, elles peuvent chercher à établir que la voie a été affectée de fait à l’usage du public depuis une période suffisamment longue et dans des conditions permettant de caractériser un consentement tacite des propriétaires.
Pour les propriétaires, cette jurisprudence confirme que le droit de propriété demeure une protection effective face aux empiètements de la puissance publique. Toutefois, l’exercice de cette protection suppose une vigilance constante et une réactivité face aux projets municipaux. Le silence ou l’inaction peuvent être interprétés comme une acceptation, justifiant l’importance d’une stratégie proactive de défense de leurs droits.
Décision commentée: TA Orleans, 3e ch., 19 juil. 2024, n° 2102510