TA Limoges, 1re ch., 12 décembre 2023, n° 2101801
Un pharmacien peut-il, après plusieurs annulations contentieuses, obtenir enfin le transfert convoité de son officine vers un centre commercial ? Le jugement rendu par le tribunal administratif de Limoges le 12 décembre 2023 répond par la négative, dans une saga contentieuse qui illustre à la fois le jeu de l’autorité de la chose jugée et l’exigence de desserte optimale en matière d’implantation des pharmacies.
Depuis 2014, le gérant d’une pharmacie cherchait à transférer son officine du centre-bourg vers un local neuf situé au pôle Super U, à 1,8 kilomètre. Deux autorisations successives avaient déjà été annulées par le tribunal, confirmé en appel : la première parce que le transfert ne répondait pas de façon optimale aux besoins du quartier d’accueil, la seconde parce qu’elle méconnaissait l’autorité de la chose jugée, faute de circonstances nouvelles. Une troisième demande, présentée après l’entrée en vigueur de l’ordonnance du 3 janvier 2018, avait été autorisée par l’ARS le 8 septembre 2021. Deux pharmaciennes concurrentes l’ont contestée. Le tribunal annule à nouveau l’autorisation.
La chose jugée levée par le changement de droit
Le premier intérêt du jugement tient au sort réservé à l’autorité de la chose jugée. Les requérantes soutenaient que l’ARS, en autorisant à nouveau le transfert vers le même emplacement, avait méconnu les annulations antérieures devenues définitives.
Le tribunal rappelle le principe : l’autorité de la chose jugée qui s’attache à un jugement d’annulation définitif, ainsi qu’aux motifs qui en sont le support nécessaire, « ne s’impose qu’en l’absence de modification de la situation de droit ou de fait ». Or l’ordonnance du 3 janvier 2018 a modifié les articles L. 5125-3 et suivants du code de la santé publique au regard desquels la nouvelle demande a été examinée. Cette modification des circonstances de droit suffit à écarter le moyen : le changement de la règle applicable rouvre la possibilité d’une nouvelle décision sur une demande identique. C’est précisément ce qui distingue cette troisième tentative de la deuxième, annulée faute de nouveauté.
La desserte optimale, condition non remplie
Sur le fond, le tribunal applique le critère central issu de la combinaison des articles L. 5125-3 et L. 5125-3-2 du code de la santé publique : le transfert n’est autorisé que s’il permet de répondre « de façon optimale aux besoins en médicaments de la population résidant dans le quartier d’accueil sans compromettre l’approvisionnement de la population du quartier d’origine ».
Le jugement rappelle l’étendue de l’office de l’autorité décisionnaire. L’ARS, investie des pouvoirs les plus étendus pour apprécier l’opportunité de l’autorisation, doit tenir compte de la desserte assurée par les autres officines, y compris situées sur le territoire d’une autre commune, et n’est pas liée par les seuls chiffres des recensements officiels, pouvant retenir toute évolution récente et suffisamment avérée.
L’appréciation se dédouble alors. Côté quartier d’origine, la condition est satisfaite : l’approvisionnement du centre-bourg n’est pas compromis, une autre officine s’y maintenant. Mais côté quartier d’accueil, la démonstration fait défaut. Si l’ARS invoquait la desserte d’une population jusqu’ici non desservie, il ne ressortait pas des pièces que la population de ce secteur, composé d’une vingtaine de hameaux et évaluée à 578 habitants, ni celle des communes environnantes, n’étaient pas déjà desservies par les officines du centre-bourg et par celles des requérantes ; et aucun élément n’établissait une évolution démographique justifiant une officine nouvelle. La troisième condition de l’article L. 5125-3-2, qui exige l’approvisionnement d’une population jusqu’ici non desservie ou en croissance avérée, n’était donc pas remplie.
Le tribunal en déduit que les conditions cumulatives sont méconnues. Peu importe que l’implantation au pôle Super U soit aisément accessible, dotée de stationnements et conforme aux exigences d’accessibilité et de garde : ces avantages, qui satisfont les deux premières conditions, ne compensent pas le défaut de la troisième. Le caractère cumulatif des critères est ici déterminant, un seul manquant suffisant à faire tomber l’autorisation.
Une annulation assortie d’une fermeture
La sanction est concrète. L’annulation de l’autorisation « implique nécessairement la fermeture de l’officine à l’emplacement du transfert », et le tribunal enjoint à l’ARS de prendre toute mesure propre à en assurer l’effectivité. L’injonction ne se contente pas de faire disparaître l’acte : elle commande le rétablissement de la situation antérieure, c’est-à-dire la fermeture du local déjà ouvert au pôle Super U.
Le jugement livre plusieurs enseignements. L’autorité de la chose jugée n’est pas un obstacle absolu : une réforme législative ou réglementaire modifiant la grille d’analyse autorise une nouvelle demande identique, mais le pétitionnaire doit alors démontrer que les conditions nouvelles sont remplies. Or, sur le fond, la charge de la preuve de la desserte optimale pèse en pratique sur l’administration et le bénéficiaire : il ne suffit pas d’alléguer la desserte d’une population jusqu’ici non desservie, encore faut-il l’établir, chiffres et dynamique démographique à l’appui. Enfin, l’accessibilité et le confort d’un emplacement commercial ne sauraient suppléer l’absence de besoin réel : le droit des officines protège un maillage territorial, non la logique d’implantation commerciale.