Le Tribunal administratif de Mayotte a rendu, le 15 décembre 2025, une ordonnance de référé-suspension particulièrement significative en matière de droit disciplinaire de la fonction publique territoriale. Sobre dans sa rédaction mais riche d’enseignements, cette décision illustre les limites du pouvoir de l’autorité territoriale lorsqu’elle s’écarte de l’avis du conseil de discipline pour infliger une sanction nettement plus sévère que celle préconisée, sans que cette sévérité ne soit suffisamment justifiée.
Les faits : une sanction sans commune mesure avec l’avis du conseil de discipline
Mme D., attachée territoriale de conservation du patrimoine affectée à la commune de Koungou, à Mayotte, s’était vu infliger par arrêté du maire en date du 6 octobre 2025 une exclusion temporaire de fonctions d’une durée de deux ans. Cette sanction, qui relève du troisième groupe prévu par l’article L. 533-1 du code général de la fonction publique, était particulièrement lourde à un double titre. D’abord parce qu’elle représente la durée maximale possible pour une exclusion temporaire du troisième groupe. Ensuite, et surtout, parce qu’elle était très sensiblement plus sévère que la sanction proposée par le conseil de discipline, lequel avait préconisé une exclusion temporaire de seize jours avec sursis, soit la sanction la plus légère possible dans cette catégorie, assortie de surcroît d’un sursis intégral.
La commune, régulièrement mise en cause, n’avait pas cru utile de produire le moindre mémoire en défense, laissant le juge sans aucun élément de nature à éclairer les raisons ayant conduit le maire à s’écarter aussi radicalement de l’avis du conseil de discipline.
L’urgence : la privation de revenus sur deux ans
La condition d’urgence est reconnue sans difficulté. Une exclusion temporaire de fonctions est privative de toute rémunération, ainsi que le rappelle expressément l’article L. 533-3 du code général de la fonction publique. Sur une durée de deux ans, cette privation place l’agente dans l’impossibilité de faire face à ses charges familiales, ce qui constitue une atteinte grave et immédiate à sa situation personnelle. Le juge ne s’attarde pas davantage sur ce point, la démonstration étant limpide.
On notera que la durée de la sanction joue ici un rôle amplificateur dans l’appréciation de l’urgence. Une exclusion de quelques semaines aurait pu donner lieu à un débat plus nuancé sur la gravité et l’immédiateté du préjudice. Sur deux ans, la question ne se pose pas.
Le doute sérieux : la disproportion flagrante entre la sanction et l’avis du conseil de discipline
C’est le moyen tiré du caractère disproportionné de la sanction que le juge retient pour caractériser le doute sérieux. La formulation de l’ordonnance est délibérément concise, mais le raisonnement sous-jacent mérite d’être explicité.
En droit de la fonction publique, l’autorité investie du pouvoir disciplinaire n’est pas liée par l’avis du conseil de discipline. Elle peut prononcer une sanction différente de celle proposée, qu’elle soit plus clémente ou plus sévère. Mais cette liberté n’est pas sans limite. Lorsque l’autorité s’écarte de l’avis du conseil de discipline, et a fortiori lorsqu’elle retient une sanction qui en est l’exact opposé en termes de sévérité, elle doit pouvoir justifier cette divergence par des éléments factuels ou contextuels sérieux. À défaut, la sanction retenue peut être regardée comme disproportionnée par rapport aux faits reprochés.
En l’espèce, le contraste est saisissant. D’un côté, le conseil de discipline, instance paritaire composée notamment d’élus et de représentants du personnel, avait préconisé seize jours avec sursis, soit une sanction symbolique destinée à rappeler l’agent à ses obligations sans lui infliger de préjudice financier. De l’autre, le maire a prononcé deux ans d’exclusion sans sursis, soit une sanction vingt-deux fois plus longue que la durée préconisée et privée de tout aménagement. Cet écart abyssal, non justifié par la moindre explication de la commune, suffit à faire naître un doute sérieux sur la légalité de la décision.
L’absence de défense de la commune : une imprudence préjudiciable
Il convient de souligner l’imprudence de la commune qui, n’ayant pas produit de mémoire en défense, a privé le juge de toute information sur les circonstances ayant conduit le maire à s’écarter aussi radicalement de l’avis du conseil de discipline. Les faits reprochés à l’agente ne sont pas précisés dans l’ordonnance, faute d’éléments contradictoires versés au dossier. Cette lacune a nécessairement pesé dans l’appréciation du juge : en l’absence de toute justification de la sévérité de la sanction, le doute sérieux s’impose naturellement.
Pour les praticiens conseillant des collectivités territoriales, cet épisode rappelle une règle simple : ne jamais s’abstenir de défendre en référé. L’absence de mémoire prive le juge des éléments susceptibles de contrebalancer les arguments du requérant et fragilise considérablement la position de l’administration.
Cette ordonnance confirme que l’écart entre la sanction prononcée et celle préconisée par le conseil de discipline constitue un indicateur puissant de disproportion, susceptible de prospérer devant le juge des référés comme devant le juge du fond. Pour les agents publics faisant l’objet de sanctions disciplinaires, documenter et soulever systématiquement cet écart lorsqu’il est significatif représente une stratégie contentieuse à privilégier, d’autant qu’elle se double naturellement d’une condition d’urgence aisée à caractériser lorsque la sanction est longue et privative de rémunération.
TA Mayotte, 15 dec. 2025, n° 2502645