Le Conseil d’Etat a condamné l’Etat en raison de l’absence d’édiction des arrêtés nécessaires pour prévenir la pollution lumineuse et l’a enjoint à prendre les arrêtés nécessaires dans un délai de neuf mois (CE, 28 mars 2018, n°408974). La décision prise au terme d’un raisonnement juridique classique, permettra une meilleure mise en œuvre de la lutte contre les nuisances lumineuses nocturnes.
Une obligation issue de la loi Grenelle 2
La loi dite Grenelle 2 de l’environnement du 12 juillet 2010 a créé l’article L. 583-1 du code de l’environnement relatif l’édiction de prescriptions « pour prévenir ou limiter les dangers ou trouble excessif aux personnes et à l’environnement causés par les émissions de lumière artificielle et limiter les consommations d’énergie ». Cet article renvoyait à un décret pour définir les installations lumineuses concernées par les prescriptions. L’article L. 583-2 du même code prévoyait en outre l’obligation pour le ministre chargé de l’environnement de prendre un arrêté fixant ces prescriptions:
« Pour satisfaire aux objectifs mentionnés à l’article L. 583-1, le ministre chargé de l’environnement fixe par arrêté, pris après consultation des instances professionnelles concernées, d’associations de protection de l’environnement agréées désignées par arrêté du ministre chargé de l’environnement, de l’association représentative des maires au plan national et de l’association représentative des collectivités organisatrices de la distribution publique d’électricité au plan national »…Les prescriptions techniques relatives à chacune des catégories d’installations lumineuses définies par le décret mentionné à l’article L. 583-1, (…) ;2° Les conditions dans lesquelles l’autorité administrative chargée du contrôle et mentionnée à l’article L. 583-3 peut vérifier ou faire vérifier, aux frais de la personne qui exploite ou utilise l’installation lumineuse, la conformité aux prescriptions mentionnées au 1° du présent article. »
Il ressortait donc des ces dispositions législatives une obligation sans équivoque pour le gouvernement de prendre des mesures réglementaires.
La carence de l’État à prendre les mesures réglementaires dans un délai raisonnable
Si le gouvernement a pris le décret n° 2011-831 du 12 juillet 2011 relatif à la prévention et à la limitation des nuisances lumineuses, codifié aux articles R. 583-1 et suivants du code de l’environnement, les arrêtés nécessaires pour fixer les prescriptions ne l’ont jamais été. France Nature Environnement et deux autres associations ont donc saisi le ministre de l’écologie d’une demande tendant à ce que soient pris les arrêtés d’application relatifs aux nuisances lumineuses exigés. Le ministre n’a pas répondu et le refus implicite né du silence de ce dernier a été attaqué devant le Conseil d’Etat.
Le Conseil d’Etat a fait application de l’obligation pour le pouvoir réglementaire de prendre les mesures requises par les dispositions législatives ou réglementaires dans un délai raisonnable, jurisprudence d’ailleurs consacrée par le Conseil d’Etat à l’occasion d’une autre affaire portée par France Nature Environnement, à l’époque relative à l’application de la loi Littoral (CE, 28 juillet 2000, Association France Nature Environnement n°204024).
Le Conseil d’Etat a en conséquence jugé que « le ministre chargé de l’environnement avait l’obligation de prendre dans un délai raisonnable les arrêtés mentionnés qui sont, eu égard à leur objet et leur portée, nécessaires à l’application des dispositions législatives et réglementaires rappelées au point précédent ».
Or, le Conseil d’Etat relève, « qu’à ce jour, le ministre chargé de l’environnement a seulement pris, le 25 janvier 2013, un arrêté relatif à l’éclairage nocturne des bâtiments non résidentiels ; que, quelles qu’aient pu être les difficultés rencontrées par l’administration dans l’élaboration des divers autres arrêtés, l’abstention du ministre à les prendre s’est prolongée plus de cinq ans après l’intervention de la loi et de son décret d’application, bien au-delà, par conséquent, d’un délai raisonnable ». Dans ces conditions, la haute juridiction prononce l’annulation pour excès de pouvoir de la décision implicite par laquelle le ministre chargé de l’environnement a refusé de prendre ces arrêtés.
Le Conseil d’Etat met enfin classiquement en oeuvre son pouvoir d’injonction tiré de l’article L.911-1 du code de justice administrative en assortissant l’annulation d’une injonction au ministre d’édicter ces arrêtés dans un délai de neuf mois à compter de la notification de la décision, sous astreinte de 500 euros par jour de retard.
Un renforcement de l’encadrement des nuisances lumineuses
Sur le plan pratique, la décision du Conseil d’Etat du 28 mars 2018 devrait entraîner une adoption « rapide » des arrêtés attendus depuis 2010, et permettre ainsi la mise en oeuvre effective de l’encadrement de l’éclairage nocturne.
On relève à cet égard que le dispositif législatif et réglementaire a été renforcé depuis la loi Grenelle 2 de 2010. Sur le plan des principes législatifs, la loi n° 2016-1087 du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages a inscrit la protection de l’environnement nocturne parmi les grands objectifs environnementaux (articles L.110-1 et L.110-2 du code de l’environnement). Il est ainsi désormais prescrit qu’« il est du devoir de chacun de veiller à la sauvegarde et de contribuer à la protection de l’environnement, y compris nocturne » et que « les paysages nocturnes font partie du patrimoine commun de la nation ».
Plus concrètement, la loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte prévoit que le plan climat-air-énergie territorial devant être adopté par les EPCI les plus importants et compétents en matière d’éclairage comporte « un volet spécifique à la maîtrise de la consommation énergétique de l’éclairage public et de ses nuisances lumineuses » (art. L.229-26 du code de l’environnement). Il est en outre prévu la prise en compte par les trames vertes et bleue de la « gestion de la lumière artificielle la nuit » (article L.371-1 du code de l’environnement).
Au niveau réglementaire, on peut signaler deux textes. Le décret n° 2016-849 a prévu pour les PCAET que le programme d’actions relatif au secteur tertiaire détaille les actions dédiées à la maîtrise de la consommation énergétique de l’éclairage public et de ses nuisances lumineuses. Par ailleurs, un arrêté du 25 janvier 2013 a été pris relatif à l’éclairage nocturne des bâtiments non résidentiels afin de limiter les nuisances lumineuses et les consommations d’énergie.
La décision du 28 mars 2018, en imposant l’édification des arrêtés fixant les prescriptions applicables aux installations lumineuses devrait permettre de compléter utilement cet arsenal juridique encore en construction.
La décision commentée: Conseil d’État, 6ème chambre, 28/03/2018, 408974,
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