La régularisation des offres au prisme de la réforme de la commande publique

Article écrit en collaboration avec Me Emmanuel PEROIS initialement publié dans la revue Contrats et Marchés publics (Contrats et Marchés publics n° 8, Août 2016, 8, LexisNexis).

 

Longtemps interdite par l’ancien Code des marchés publics ou fortement limitée par la jurisprudence, la régularisation des offres déposées par les candidats voit son régime assoupli. En vertu du principe d’intangibilité des offres, le pouvoir adjudicateur était en effet tenu d’éliminer toute offre irrégulière, et ce, même en l’absence de réelle conséquence de l’irrégularité sur son contenu.

La directive 2014/24 relative à la passation des marchés publics tend au contraire à développer la place de la négociation et offrir plus de souplesse aux acheteurs. Dans cet esprit pragmatique, elle considère que « des irrégularités mineures ne devraient entraîner l’exclusion d’un opérateur économique que dans des circonstances exceptionnelles ».

Désormais, l’article 59 du décret du 25 mars 2016 relatif aux marchés publics (D. n° 2016-360, 25 mars 2016 : Journal Officiel du 27 Mars 2016, texte n° 28) offre la possibilité aux acheteurs de demander aux candidats de régulariser leur offre. Cette faculté de régularisation reste néanmoins strictement encadrée.

1. L’affirmation de la possibilité de régulariser une offre

Le décret du 25 mars 2016 prévoit désormais la possibilité pour les candidats de régulariser leurs offres dans le cadre de l’ensemble des procédures. Cependant, l’étendue de cette faculté varie selon que la procédure implique ou non une phase de négociation.

D’une part, dans le cadre des procédures d’appel d’offres et des procédures adaptées sans négociation, la régularisation des seules offres irrégulières, c’est-à-dire ne respectant pas les exigences formulées dans les documents de la consultation peut être demandée aux candidats entre la remise des offres et le choix du titulaire. En revanche, d’autres irrégularités restent hors du champ de la régularisation. C’est le cas des offres inacceptables, c’est-à-dire celles dont le prix excède les crédits budgétaires alloués au marché public. La régularisation s’apparenterait en effet alors à une négociation, qui reste interdite pour ces deux procédures. La régularisation est également interdite pour les offres inappropriées, à savoir « sans rapport avec le marché public parce (…) manifestement pas en mesure, sans modification substantielle, de répondre au besoin et aux exigences de l’acheteur ». Une régularisation entraînerait en effet une modification prohibée des caractéristiques essentielles de l’offre. Enfin, les offres anormalement basses sont exclues de la régularisation, exclusion tempérée par l’obligation faite au pouvoir adjudicateur de demander au titulaire de justifier le prix de son offre avant de l’éliminer.

D’autre part, les autres procédures qui placent la négociation au centre de la procédure (dialogue compétitif, procédure concurrentielle avec négociation) permettent une régularisation d’avantage ouverte. Les offres inappropriées et anormalement basses restent cependant non régularisables.

Les offres irrégulières peuvent quant à elles être régularisées soit à l’issue de la négociation, soit postérieurement à la remise de l’offre finale. En revanche, à la différence des procédures sans négociation, il est possible de régulariser les offres inacceptables, mais seulement jusqu’à l’issue de la négociation.

Ces dispositions reprennent l’esprit de la jurisprudence qui admettait la possibilité pour l’acheteur de demander la régularisation d’une offre dans le cadre de la passation d’un marché à procédure adaptée dès lors que compte tenu de la place laissée à la négociation, les offres ne demeuraient pas intangibles (CE, 30 nov. 2011, n° 353121 : JurisData n° 2011-026704).

2. Une faculté de régularisation encadrée et limitée

L’article 59 du décret 25 mars 2016 encadre cette possibilité en posant, pour les acheteurs, l’obligation de laisser un « délai approprié » aux candidats pour régulariser leur offre. Néanmoins, il n’est pas exigé qu’il soit identique pour tous les candidats. On comprend que l’ampleur variable du travail requis pour la régularisation puisse appeler un délai différent. Néanmoins, il reste prudent que ce dernier soit identique pour tous les candidats sauf à risquer de méconnaître le principe d’égalité de traitement.

Par ailleurs, le décret interdit « de modifier des caractéristiques substantielles des offres ». Peut-être est-ce là, la véritable limite à cette nouvelle possibilité. Cette disposition apparaît cependant plus libérale que l’article 59 de l’ancien Code des marchés publics qui n’autorisait les acheteurs qu’à inviter les candidats à préciser ou compléter la teneur de leurs offres. Il était ainsi jugé sous son empire que les candidats pouvaient corriger une erreur matérielle mais non modifier leur offre sous couvert de précision de celle-ci (CE, 16 janv. 2012, n° 353629 : JurisData n° 2012-000415).

La notion de caractéristique substantielle n’étant pas définie, sa portée reste à déterminer. En l’absence de jurisprudence, limitant cette nouvelle marge offerte aux acheteurs, ceux-ci devront se montrer prudents quant à la mise en oeuvre de cette possibilité. La DAJ considère que les candidats ne pourront prendre prétexte de cette régularisation des offres pour « présenter une nouvelle offre ou […] changer les termes de celle-ci de telle sorte que son économie générale soit bouleversée ».

Cette notion est à rapprocher de l’ancien article 64 du Code des marchés publics, repris dans le décret, relatif à la mise au point du marché, interdisant que cette mise au point modifie « des éléments fondamentaux de l’offre ou des caractéristiques essentielles du marché public, dont la variation est susceptible de fausser la concurrence ou d’avoir un effet discriminatoire ». La jurisprudence rendue au visa de l’article 64 pourrait permettre une première interprétation de l’article 59 du décret et de sa portée concrète.

3. RECOMMANDATIONS

Plusieurs précautions doivent être prises par les acheteurs publics dans le cadre de la régularisation des offres :

  • Se réserver expressément dans les documents de la consultation la possibilité de régulariser les offres, sans néanmoins s’engager par avance sur le recours à la régularisation qui doit rester une simple faculté ;
  • Éventuellement, identifier en amont les éléments de l’offre considérés comme régularisables ;
  • Prévoir une période d’analyse des offres suffisamment longue pour anticiper un « délai approprié » dont doit disposer le candidat pour régulariser son offre ;
  • Ne pas rompre l’égalité de traitement entre les candidats à l’occasion de la régularisation : la proposer à l’ensemble des candidats ayant remis une offre irrégulière, et leur donner un délai identique ;
  • Les dispositions de l’article 59 n’autorisant pas les acheteurs à modifier ou rectifier d’eux-mêmes une offre irrégulière, les acheteurs devront solliciter des candidats qu’ils rectifient eux-mêmes leurs offres.